【評論】當《國土計劃》遇上農舍

／李寶蓮

台灣的國土治理，即將從過去的《都市計畫》和《區域計畫》，走向《國土計劃》。但這個重整國土秩序的企圖能否實現，恐怕還有很大的挑戰！

以農舍問題為例，明明不是建築用地，卻每一塊地都可以長出建築物！從過去到現在，農舍問題已經讓城鄉規劃的空間秩序大亂，未來也還會是國土計畫的一大破口， 因為《國土計劃》不能覆蓋《農發條例》！

根據《農發條例》第三條第10項的解釋，農業用地包含：…(二)「供與農業經營不可分離之農舍、畜禽舍、倉儲設備、曬場、集貨場、農路、灌溉、排水及其他農用之土地。」準此，農舍、倉儲、集貨場基地、農路、水路等仍是農業用地，所以農田上的建築物蓋得再多，《國土計劃》中的農地儲備總量還是一點都不會減少--很神奇！

更神奇的是，農舍是特許的建築物，興建時需要具有農民資格，也要有實際經營農業的事實，但到了轉移這一關，「必須是農民」「必須有農業經營」的條件，就自動消失，變成ㄧ般住宅，任何人都可以取得了！農民為務農需要而蓋農舍，一不小心就會變成：非農民為了要住田園豪宅而設法取得農民資格(卻不一定務農)！

這個天大的漏洞政府睜一隻眼閉一隻眼，僅在枝微末節上縫補。從農舍興建滿兩年可以轉移改成五年，商品化趨勢仍未減緩，如今曹啟鴻對媒體表示將推動農發條例修法，但若只是將移轉時間再拉長，長遠來看仍然無用！土地是無法增加的稀有資源，農民卻是隨著世代更迭不斷進場，如果每個農民都可以在自己的土地上蓋住宅並自由買賣，農地的破碎和消失依然無法停止。宜蘭縣在過去一年落實農舍建案審查之後，良田上的農舍興建並沒有減緩的跡象，許多農民無論需不需要，都會想方設法先蓋起來，而且似乎越是不想務農的人越需要農舍，只要拖過轉移年限，就是一筆巨大財富！

《國土計劃法》在四大功能分區中區分出「農業發展區」和「城鄉發展區」，目的是讓農業區保持完整，維護優良生產環境，但只要農發十八條不廢，未來的國土分區恐怕只有「都市計畫區」和「豪宅別墅區」！既然國土計畫已將推行，而台灣鄉間聚落原已十分密集，現代交通又如此便利，為何不將居住的需求集中在聚落，讓農田僅允許農業設施呢？

4/16~4/17國土計畫工作坊

／地球公民基金會

《國土計畫法》在去年底通過了。然而，國土法框架式與價值指引的立法方式，其內涵仍有待後續的子法規來充實；而「全國國土計畫」訂下全國土永續利用的管制策略與基本原則後，實質的空間計畫，以及現實中每筆土地所屬功能分區的指認，也仍待各地方政府擬訂的「直轄市、縣（市）國土計畫」與「國土功能分區圖」來落實。這一整套仍充滿變數的架構，與投入的執行效能，在在都影響著國土法之後的作用。我們若期待國土法能擺脫過去區域計畫法執行不力的陰影，公民們的課題其實才剛開始。

《國土法》本身無法成為一切土地爭議的單一解答。它是否能突破《區域計畫法》的包袱與既有行政體系的窠臼，朝著促成台灣人地和諧共生的理想前進？國土亂象盤根錯節的根源，有沒有可能藉行政院國土計畫審議會的跨部會平台，找出解決的契機？政府的規劃需考量社會經濟、環境生態與民眾的財產權、生存權等諸多面向，而公民站在第一線，該如何看待空間計畫？你、開始摸索了嗎？

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http://www.cet-taiwan.org/node/2359

《國 土計畫法》在去年底通過了。然而，國土法框架式與價值指引的立法方式，其內涵仍有待後續的子法規來充實；而「全國國土計畫」訂下全國土永續利用的管制策略 與基本原則後，實質的空間計畫，以及現實中每筆土地所屬功能分區的指認，也仍待各地方政府擬訂的「直轄市、縣（市）國土計畫」與「國土功能分區圖」來落 實。這一整套仍充滿變數的架構，與投入的執行效能，在在都影響著國土法之後的作用。我們若期待國土法能擺脫過去區域計畫法執行不力的陰影，公民們的課題其 實才剛開始。
《國土法》本身無法成為一切土地爭議的單一解答。它是否能突破《區域計畫法》的包袱與既有行政體系的窠臼，朝著促成台灣人地和諧共生的理想前進？國 土亂象盤根錯節的根源，有沒有可能藉行政院國土計畫審議會的跨部會平台，找出解決的契機？政府的規劃需考量社會經濟、環境生態與民眾的財產權、生存權等諸 多面向，而公民站在第一線，該如何看待空間計畫？你、開始摸索了嗎？
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《國 土計畫法》在去年底通過了。然而，國土法框架式與價值指引的立法方式，其內涵仍有待後續的子法規來充實；而「全國國土計畫」訂下全國土永續利用的管制策略 與基本原則後，實質的空間計畫，以及現實中每筆土地所屬功能分區的指認，也仍待各地方政府擬訂的「直轄市、縣（市）國土計畫」與「國土功能分區圖」來落 實。這一整套仍充滿變數的架構，與投入的執行效能，在在都影響著國土法之後的作用。我們若期待國土法能擺脫過去區域計畫法執行不力的陰影，公民們的課題其 實才剛開始。
《國土法》本身無法成為一切土地爭議的單一解答。它是否能突破《區域計畫法》的包袱與既有行政體系的窠臼，朝著促成台灣人地和諧共生的理想前進？國 土亂象盤根錯節的根源，有沒有可能藉行政院國土計畫審議會的跨部會平台，找出解決的契機？政府的規劃需考量社會經濟、環境生態與民眾的財產權、生存權等諸 多面向，而公民站在第一線，該如何看待空間計畫？你、開始摸索了嗎？
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農舍與稅法

2016/3/21 網名農地作庭園景觀 要課地價稅
2016/3/11 宜蘭農地不農用 房屋稅加課1到3倍
宜縣府：1分鐘搞懂農地未作農用房屋稅加價懶人包
2015/12/8 農舍增建、營業或未作農用需課徵地價稅 中央社
2015/12/6 農地上農舍是否應繳納房屋稅「供人居住」農舍按不同稅率課徵房屋稅 ／羅蔚舟‧大成報
2015/9/7 台灣良田持續流失...農地蓋「違章工廠」恐就地合法 ／Yang‧The News Lens關鍵評論網

【田邊故事】給阿公的一封信

文/吳國維（守護宜蘭工作坊志工）

親愛的阿公：

如果您看到現在的田園景觀一定很傷心，舊時綠竹圍繞、水映雲天的老家在年前賣給建商，舊厝拆掉，正蓋起長籠式的透天厝，而分給幾個兒子的二甲田地，也有近半數賣出換現，賣出去的田地沒有種水稻，也沒有種您最愛吃的水果，而是興建漂亮的房子，有別墅、有高級民宿。

記得小時候常蹲在田邊，看阿公趕牛犁田的英姿，您說，田地是我們的依靠，要養地種稻，也要懂得感恩拜田頭，所以每次過年小孩成群玩炮竹，看到一串串的飛天炮火掉入農地污染水田，您都會生氣的開罵，不過，現在玩炮竹的孩子少了，倒是卡車載運廢土填地、綁綱筋灌水泥的工程多了，一棟棟房子拔地而起，取代綠野平疇的田園景觀。

炮竹渣撿得起來，房子蓋上去可是萬年久遠，一望無際的田園景觀在宜蘭已經看不到了。

阿公您知道嗎? 全國約70%的新農舍座落在宜蘭，在雪隧開通之後變本加厲，2010年以來，以平均每年700棟的速度增長，等於每天增加2棟！南投、花蓮、台東….遍地烽火！

根據資料，台灣目前的人口需要74~81萬公頃的農地才能維持40%的糧食自給率，然而，各種科學園區、工業園區、休閒園區、都市計畫、重大建設…等，搶奪農業用地的名目不一而足。

農委會全國農地資源總盤點，法定編定的耕地面積約76萬公頃，實際做農業生產使用的僅68.6萬公頃。其中大約1/3是山坡地農牧用地，優良農地僅44.6萬公頃。全台有1/3的農舍蓋在優良農地上，這些在官方統計數字中仍然是「優良農地」。

不過，阿公您也不用太傷心，在宜蘭，有一群人將為守護家鄉田園挺身而起，他們發起聯署，鼓勵大家搶救農田地景，並且提出農地農用訴求。

雖然這場搶救農地運動不是短時間內能完成，成功之日也遙不可知，仍請阿公保佑這群為土地努力的人有志者事竟成，說不定，那一天，全球暖化，氣候異常，糧食缺乏，政府就會知道保有糧食自給率的重要，因而將糧食安全、突顯農業文化、景觀、生態價值等做為政策主軸。

陳定南老縣長帶領宜蘭人反六輕，讓宜蘭能夠保有好山好水，不過這些好風景，如今卻成為財團、有錢人消費的對象。宜蘭人該何去何從?

宜蘭人有責任一起來守護宜蘭心價值。

【評論】農地的十分之一，不是當然的建地

／李寶蓮

自從2000年農發條例修正，開放農地自由買賣，以及農業用地興建農舍辦法的實施，全國各地的農地價格快速飆漲，不是因為務農變得熱門，而是買下0.25公頃農地就「當然」擁有1/10的建地！

然而這1/10的農舍用地，並非當然建地，而是有特定資格、有必要性考量的「特許」權利。這個資格和必要性就是：必須是農民，必須從事農業生產不可分離！這個「與農業經營不可分離」的農舍定義，不但在農發條例上明文規定(註一)，也一再出現在最高法院的判例中，四十年來未曾改變：
【最高法院64年台上字第571號民事判例】：『...茲所謂農舍，乃以便利耕作而設，並不以解決佃農家族實際居住問題為目的。』
【最高法院70年台上字第4637號民事判例】：「….且所謂農舍，係指以耕作為目的所建之簡陋房屋而言，如供堆置農具或肥料或臨時休息之用，始足當之，如所建房屋係供居住之用，則與農舍顯然有別….
【最高法院85年台上字第2355號民事判決】：「…茲所謂農舍，乃以便利耕作而設，且確有其必要者為限。」
【最高法院96年台上字第2595號民事判決】：『...所謂農舍，係指以耕作為目的或為便利耕作所建之簡陋房屋，以供堆置農具、肥料或臨時休息之用，而非以解決承租人家族實際居住問題為其目的。如所建房屋係供居住之用，即與農舍有間。』

為甚麼解決實際居住問題不是農舍的主要目的？在生活型態無法脫離水電交通、廢棄物處理等公共設施或服務，而且已經有了「國土分區使用管制」的現代國家，解決實際居住問題應該在有完整規劃的住宅區/鄉村發展區，而不是農地上！在農地上的建築，就應該是為解決農業生產的需要為主，且真正是不得已而為之，它的買賣資格，當然更必須嚴格限制！當居住需求成為主體，而又可以自由買賣，農舍的功能不但捨本逐末，還顛覆了整個農業的未來！

在宜蘭，農舍議題如野火燎原，第九屆立法委員的選舉出現八搶一的局面，其中多位候選人既主張農地農用，又堅持「農舍自由買賣」，甚至套用「容積轉移」來維護地主的「財產權」，顯然就是定義農地的1/10為當然的建地，且認為農舍與一般住宅無異的結果！

如果這十分之一是「當然」的建地，農舍等於一般住宅，那我們要問：它的公平性和合理性何在？

其一，中華民國的國土是分區管制的，如果擁有農牧用地的人可以「當然」配有1/10的建地，那麼擁有工業用地、林業用地的人，為甚麼不可以？如果從事農業的人聲稱有居住需求，就可以蓋住宅，而且可以轉賣給任何人，那麼工廠老闆為何不能聲稱自己和工人有居住需求而在工業用地上蓋自用住宅，再賣給任何人？國家的土地管理標準何在？

其二、憲法第一百四十三條第三項規定：「土地價值非因施以勞力資本而增加者，應由國家徵收土地增值稅，歸人民共享之。
如果農地透過變更程序成為建地，地價自然上漲，必須課徵增值稅。但農地蓋農舍不須透過變更，沒有變成「建地」，也無須課徵增值稅；但當農民蓋了農舍之後卻可以自由賣給任何人時，任何人都可為居住需求，而非務農需求來買農舍(含農地)，造成農舍/農地成為住宅/建地的事實！此時該農地的漲價並非因施以勞力資本而增加，而是事實上有1/10變成建地的結果，這是稅法的天大漏洞，極大的不公平！

其三、如果這1/10是當然的建地，且是不必課稅的建地，那我們要問：都市計畫、城鄉規劃如何落實？所有循規蹈矩購買建地來蓋房子的人情何以堪？所有必須以建地的價格來買農地的耕作者又情何以堪？

任何一個符合公平正義原則的社會，都應該追求各行業的根本平等，而不是先用傾斜的政策造成弱勢，再扭曲另一個政策來「彌補」；如果農業在過去國家發展的過程中曾經有所貢獻，農民卻沒有得到相對的回饋，年老卻沒有退休金，如今就應該立即補正；如果過去對不起老農，如今就更不能對不起新農；如果農業在國安、食安、生態、地景、環境資源保育、生活文化等多元價值被充分肯定，農民因為工作上體現了這些價值，而得到整體社會的公平付費，收入足以與其他行業抗衡，這個國家就不需要給農民任何免稅或其他使用土地的特權，而是讓稅制一體適用，也讓國土分區的功能回歸常態！

短期遏止農舍炒作，首先必須釐清：農舍不是一般住宅，農地的十分之一也不是當然的建地，農舍買受人應與興建申請人同屬農民。更長遠的來看，制定與「都市計畫法」同等位階的「鄉村規劃法」，確保鄉村做為整體社會維生系統的發展內涵不被都市發展所犧牲；農業政策上調整產銷結構，確立農業多元價值與相應的給付，使農民收入與其他行業齊頭並進，讓農民在稅制與土地使用上脫離現有的「特例」。

不管是短期的農舍管制，還是長期的農業政策通盤檢討，都需要立法院的共識和決心！2014年農委會針對「農業用地興建農舍辦法」增列了農民資格審查標準，卻將農舍買賣承受人資格留待立法院修訂，讓非必要的農舍持續以房地產商品的性質興建販售；而新制「房地合一稅」卻仍將農舍排除在外，更鼓勵房市熱錢進入農村，國土的空間秩序持續惡化！立委的職責是制定符合全民利益的法案，匡正、修補缺漏謬誤的法規，大選之後，衷心期盼新國會揮別民粹，勇於做為，讓台灣的國土治理與農業發展邁向健全永續！


註一：農業發展條例第3條第10款、平均地權條例第3條。